专访自然资源部国土整治中心副主任郧文聚:耕地占补平衡政策的纵深发展需要科学

添加时间:2021-01-22 作者: 来源: 添加人: 高璐璐

2020年3月4日是全球首个“世界工程日”,来自全球各地的一万多名工程师投票选出了人类面临的三大安全挑战,它们分别是保证网络空间安全、经济清洁能源、维持陆地和海洋。而在中国,工程师们认为最大的安全挑战是土地的可持续利用,这是中国的时代挑战。


郧文聚并不感到意外。2006年,作为技术组组长,他在参与编写《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》时,就切实感受到了我国耕地资源供给保障的压力:作为一个拥有14亿人口但尚未实现工业化和城市化的发展中大国,耕地保有量仅有18.26亿亩,其中,中低等耕地占七成以上,用我国自己的耕地资源来确保国家粮食安全,压力非常明显。


科学家们的担忧可以理解,耕地一直是中国发展的硬约束。我国人均耕地面积不足世界平均水平的 40%,全国优、高等耕地面积还不到耕地总数的三成。如果这样的大国连口粮自给都存在困难,后果将难以想象。


在中央将耕地数量红线确定为18亿亩之后,耕地保护与经济社会发展的尖锐矛盾更突出。在这之前,我国耕地最多时曾一年减少3000多万亩,常年也要减少500万亩以上。以18亿亩耕地红线为基线,即便有最严格的管理,18.26亿亩的耕地保有量也只能维持五年的需要。如果各类建设继续大手大脚用地,我国根本就没有办法提供满足经济社会发展需要的土地。转变土地利用方式,走节约集约用地的新路子就成了惟一选择。


情况在三年后似乎得到了缓解。2009年,历时三年的第二次全国土地调查显示,我国耕地实有仍在20亿亩以上,这比2006年的数字多了两亿亩。应该说,“二调”耕地数是可靠的。“二调”首次采用覆盖全国遥感影像作为调查底图,土地分类体系也得到进一步完善,调查队伍的专业素质大幅提升,因此在确保图、数、实一致性方面,比“一调”进了一大步。


但这种变化并不能让人放松警惕,“新增耕地中相当大的部分都是河滩、草地和湿地旁边的‘不稳定耕地’”,耕地短缺并没有因为数字增加而出现显著缓解,“不稳定耕地”概念的提出还引发了社会讨论,郧文聚解释说:“草地边的耕地只有在雨多的时候才是耕地,雨少的时候还是草地;湿地边的耕地只有在雨少的时候才是耕地,雨多的时候又变回了湿地。”


这种担心最终被证明并不多余。2018年,虽然全国粮食产量相比10年前的2008年增长了25%,但耕地资源短缺并未有明显好转。按照当时的粮食供需状况计算,我国耕地资源的缺口已经超过七亿亩,约占现有耕地数量的 35%以上,是全国耕地后备资源的八倍多。


严格的耕地占补平衡政策因此被寄予厚望。所谓占补平衡,就是将耕地减少因素中的“占”和耕地增加因素中的“补”对应起来形成硬约束。2001~2015年,全国通过土地整治等方式补充耕地6000多万亩,耕地占补平衡政策的市场化、社会化和产业化程度都在提升。


但如果超出数字审视问题,我们就会发现这项理论上近乎完美的政策仍待完善,管理和科技莫不如此。例如,耕地质量的一个重要指标是单位面积上的线虫数量——这是耕地生命力的重要体现,而优质农作物有赖于有生命力的耕地。对科技人员来说,在地块内确定这个数目并不困难,但在全国尺度上确定不同地区的情况就极为困难。


因此,怎样在粮食安全背后的耕地安全和经济发展推动的社会进步之间寻找到平衡,仍然是每个学者都必须认真思考和努力回答的重要问题。《环球财经》和自然资源部国土整治中心副主任郧文聚的对话,也就从这套制度设计的独特价值和它仍在面对的巨大挑战开始。


01

耕地是我国最为宝贵的资源,没有之一

我们的粮食安全形势并没有随经济的发展而不断改善


《环球财经》我国农业总产值在2019年超过了10万亿元人民币,同期的国内生产总值则是差不多100万亿人民币,大农业的整体占比已经不高。这样的背景下,我们对产出的经济价值相对较低耕地的重视不但没有下降,反而进一步提升,您认为这中间的原因是什么?


郧文聚:习近平总书记不久前指出,耕地是我国最为宝贵的资源。我们注意到,习总书记在这里没有用“之一”两个字。这就意味着,如果把中国的所有资源比做宝塔,那么塔尖只属于耕地。回顾历史也能看出来,耕地一直是我国治国安邦的头等大事,党和国家历代领导人都非常重视这个问题。其中原因只有一个,那就是人的命脉在田,而我们的耕地非常紧张。


我们有时候对这种紧张缺少直观的了解,只要拿美国做个对比就能让情况清晰很多。美国目前有三亿多人口,耕地总量则超过30亿亩且整体质量非常出色;我们有14亿人口,耕地总量却不足20亿亩。此外,我国优、中等耕地比例很低,大约有三、四亿亩耕地若按美国标准已经不宜耕种,连片的耕地后备资源更是几近枯竭。为了将饭碗牢牢端在自己手中,我国耕地资源承受了巨大压力。


如此稀缺的耕地资源还面临着四个因素导致的不断流失:首先是“占”,工业化和城市化进程必然会占用耕地,过往经验表明我国的城镇化率每提高1个百分点就需要占用200万亩耕地,曾培炎同志在差不多15年前还发现,农村占地建房甚至比工业化和城镇化更能占用耕地资源;其次是“毁”,天灾会毁坏耕地,过往经验表明因此毁掉的耕地大约是每年100万亩;再次是“调”,农业结构调整过程中出现的非粮化和非农化也会造成耕地的减少;最后是“退”,退耕还林和退耕还草这类生态退耕政策也会导致耕地数量出现相当程度的减少。


同时,土地整治补充耕地的难度不断上升。我们的粮食安全形势并没有随经济的发展而不断改善,我们还是面临着相当大的粮食压力。因此,我们必须保护好耕地资源,必须通过合理的制度设计和严格的执行落实加强对耕地资源的保护,这对治国安邦非常重要。


02

如何理解耕地占补平衡政策

耕地占补平衡政策执行的难度越来越大


《环球财经》如您所言,保护耕地资源对于中国社会的稳定运行和经济的健康发展非常重要,这也是耕地占补平衡被寄予厚望的原因所在。很多人认为,这项政策在理论上近乎完美。那么,它在实际执行过程表现出了哪些瑕疵?我们又应该怎样从实质上理解这项政策?


郧文聚:耕地占补平衡政策至少要从三方面理解。


首先,国情让我们别无选择,耕地占补平衡是不得不为的政策选择,它和基本农田政策与“双考核(耕地保护责任目标考核制度和耕地占补平衡考核制度)”一起构成了我国耕地保护制度中最硬的部分,正是因为有了这么硬的政策,我们才能守住耕地的数量红线,口粮自给才能基本保障;


其次,耕地占补平衡政策的目的之一在于形成倒逼机制,让我们更节约集约地使用土地;


最后,占补平衡政策也在不断深化。数量最初是惟一要求,占一补一即可;后来,我们对耕地按质量分等,通过不同等级耕地之间的折算关系从产能平衡角度发展了耕地占补平衡政策;接下来,我们又把数量、质量和生态结合起来形成符合生态文明时代要求的土地政策,把地类同样纳入政策范围,例如占的是水田,那补充的也必须是水田;最近,我们又允许国家级贫困县跨省交易补充耕地,所得资金用来巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。


耕地占补平衡政策在理论逻辑上确实完美。但随着附加元素越来越多,政策执行的难度也越来越大。任何顶层设计都需要好的管理和技术作为支撑,管理和科技的轮子都转起来了,政策才能取得最佳效果。所以,我们一边说“最严格的耕地保护制度”,一边说“完善最严格的耕地保护制度”,就是要把制度创新和技术进步联系起来,让理想的顶层设计变成现实。


政策确立之初,数量补偿的计量总是相对容易实现;加上以产能为核心的质量因素之后,计量就会面临技术挑战,我们从2004年起就开始研究实现数质并举的占补平衡,就是要按照耕地产能等级进行折算。允许耕地补偿指标跨省交易后,政策实施的理论挑战和技术挑战都更大了。进入生态文明时代后,耕地的生态因素应该纳入管理,但我们的技术手段还不能准确衡量耕地占用的成本,特别是外部性损失;我们的管理手段和技术条件很难跟上制度创新的步伐,耕地占补平衡的衍生问题几乎都与此有关


03

落实耕地占补平衡需要科学和管理

在耕地资源的保护上,中国必须要有大量原创性知识


《环球财经》:确实,耕地的占补平衡需要非常细致深入的科学分析,科学和管理对这项政策的落实非常重要,前者甚至更重要。您在分析中也多次详细区分东部发达地区和南部丘陵区、东北地区、北方农牧交错带和西部生态脆弱地区这些地理概念,为什么要这么做?


郧文聚:从南到北,我们国家的耕地跨越七个气候带,有一熟也有多熟,东南多雨但西北没雨,长江只有极少的水来自源头冰山,而黄河却有一半水来自冰雪融化,另一半里又有九成来自7~10月的集中降水,两条母亲河的利用难度大相径庭。从低到高,我们国家耕地的跨度超过4000米,还有不少耕地在25度以上的陡坡上,很多耕地都没办法用机械化方式耕种。


这样复杂的耕地分布和气候状况,决定了我们国家不能像国土气候情况比较单一的小国那样制定政策。在考虑耕地占补平衡政策中的耕地替代、产能替代和生态替代的时候,我们必须意识到,有些东西是不能完全替代的,有些负面的生态影响甚至是根本没办法完全消除的。如果这个问题想不明白,算不清楚,我们的耕地占补平衡政策就不能取得预期的效果。


例如,在东部发达地区和南部丘陵区,耕地占补平衡政策一度异化为了地方政府占用耕地的政策工具,从而加速了耕地的占用。但补充耕地多集中在边远山区,小规模、分散性、碎片化的补充不仅没有带来优质耕地,还由于耕作不方便导致补充耕地出现撂荒和闲置问题。有研究表明,浙江、江西、湖南、广西、重庆、四川省份的山区县的撂荒率均超过 20%。


又例如,东北地区因水热和耕地资源匹配较好为新中国贡献了最多的新开耕地。黑龙江和吉林两省成为“国家粮食安全压舱石”的同时,“南粮北运”的传统也逆转为“北粮南运”。但与此同时,耕地过度利用也日益普遍,黑龙江目前70%以上的耕地处于土壤养分轻度以上贫瘠化状态,黑土地质量整体退化非常明显,而每厘米的黑土地的形成都需要上百年时间。


再例如,我国北方农牧交错带和西部生态脆弱地区的水资源十分短缺,很多地方的年降雨量都不足400毫米,并不适合大规模开垦耕地和种植农作物。但现行耕地保护政策缺乏生态平衡机制和差异化保护机制,一定程度上诱发了以草地、湿地和生态用地消失为代价的粮食产区建设。全国不稳定耕地调查评价成果数据显示,西北干旱半干旱地区4.11%的耕地是不稳定耕地,东北地区不稳定耕地在总耕地中的占比甚至已经高达11.57%,情况相当严峻。


因此,我们提出很多基于地区的政策主张。例如,要在经济发达地区遏制粗放扩张的土地利用惯性,倒逼资源利用效率提升,率先实行耕地产能和永久基本农田生态占补平衡,优化以土壤为核心的土地资源空间结构和布局;在粮食主产区,必须做到耕地尤其是永久基本农田的数量不减、质量不降、生态向好,尽可能向光温水土条件好的优势区集中,在根据水土匹配状况适度确定东北、华北、长江中下游等不同区域的耕地保护数量和比例,并安排内蒙古退出粮食主产区;在西北干旱区和南方丘陵山地等生态脆弱区域,要将耕地质量提升和永久基本农田生态修复放在突出位置,适当退出一部分边际耕地,降低耕地保护数量和比例。


《环球财经》:耕地占补平衡政策的执行和耕地保护的过程中确实存在非常多的管理问题。我们知道,耕地是多部门联合管理的重要问题,但“九龙治水”并不见得就能把问题管理好,很多时候甚至恰恰相反,您认为多头管理会成为我国耕地资源保护过程中的短板吗?


郧文聚:目前,自然资源部负责补充耕地,农业农村部负责高标准农田建设和耕地资源利用,生态环境部负责追究资源利用过程中出现的负面问题。这中间当然会有些问题的归属不清晰,例如并没有哪个部门有明确的权力来判定补充耕地的质量。


我个人认为,不同部门要想把耕地问题管理好,不是分配权力就可以了,而是要把责任落实好,让责任来统帅问题解决。耕地保护监督,必须落实源头管理、过程管控、后果严惩一起抓,必须夯实耕地保护第一责任,天津、浙江正在推行“田长制”,这是一个重要探索,省长、市长、县长作为田长,应该看护好自己的“责任田”。


另外,政策无论怎样创新,责任无论怎样落实,最终都还是要相信科学。包括刚才提到的补充耕地的质量评价在内,很多问题只是看起来是个管理问题,本质上其实还是科学问题,应该由科学来做出最终的决定,科学在耕地占补平衡政策执行过程中的重要性要大过管理。


但另一方面,我们在耕地保护上的技术储备其实远远不够。根据科技部的部署,我们已经完成了国家第六次技术预测资源领域的专家调查工作。几轮研判下来,得到的结论让我自己都感到很惊讶:在15项土地资源关键技术领域,我国与国外先进水平的差距是14年。这个差距是资源领域(包括能源、矿产、水资源等七个子领域)中最大的。这些项关键技术涉及土地状况调查和认知、土地的功能性改造、不稳定耕地退出标准、替代性耕地资源开发、耕地质量评价和耕地演化机制等多个方面。


现在,我们对东北地区耕地资源退化、华北平原耕地水资源危机、东部和南方地区耕地环境污染,以及西部地区耕地荒漠化、石漠化、边际化等突出问题都缺乏必要、及时、全面的分析研判,还没有形成基于耕地资源演化动态研判而建立的制度化耕地资源安全保障科技服务能力,也没有建立一个强有力、独立、智慧的政策响应和决策支持系统,这都要靠科学。


可喜的是,科技部、国家自然科学基金委已经充分认识到土地资源科技创新不足的问题,也做出了一些重点安排。教育部也开始加力推进土地学科建设和高端土地科技创新人才教育培养,“十三五”期间批准开办土地整治工程本科专业,目前已经有十多所高校招生。


总之,我们必须正确地、严肃地、负责地面对我国人口多,而耕地资源数量不足、质量不高、生态不良的基本国情。惟有科学,可以不断提升耕地资源利用水平,开拓“无止境的边疆”。我们必须把耕地问题研究透,把耕地保护好,而发达国家已有的很多经验并不适合中国,毕竟这些国家不需要开发这么多的边际耕地。因此,中国的科学家必须根据国情进行更多原创性的探索。在耕地资源的保护上,中国必须要有大量原创性知识。


本文刊发于《环球财经》2020年9月刊,刊发标题为《“耕地占补平衡政策的纵深发展需要科学”——专访自然资源部国土整治中心副主任郧文聚研究员》

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