高度城镇化地区全域土地综合整治的实践与思考

添加时间:2019-11-15 作者: 杨磊 郧文聚 李晨 来源:中国土地 添加人: 杨永侠

高度城镇化地区全域土地综合整治的实践与思考

 杨磊 郧文聚 李晨 中国土地

近年来,经济社会发展走在全国前列的长三角地区率先探索实践了全域土地综合整治的模式。与传统土地整治模式相比,全域土地综合整治将整治对象从过去单一的土地(农田),转向进行“田水路林村矿”综合整治;在操作手段上,从原来单一、零散项目操作为主,向依托土地整治平台、统筹各方资源、政策集成转变。全域土地综合整治是土地整治领域迭代改进的一个重要标志,是土地整治进入城乡统筹发展和生态文明建设时代的“4.0版”。



                                 长三角地区的全域土地综合整治实践

大城市近郊区的城郊融合型全域土地综合整治。大城市近郊区、城乡交错区,往往用地布局缺少规划、景观杂乱,同时还存在大量低效用地和污染工业用地,其实践常包含两个方面:一是优化用地布局,提高用地效率,以全域土地综合整治为抓手,重新调整用地空间布局,提高低效用地的利用效率。如:2016年,杭州西湖区针对双浦镇、三墩镇的农村产业用地低效散乱、环境污染严重等问题,开始全域土地综合整治,清理堆场、堆积物,拆除甲鱼塘,复垦土地,将细碎化的农村生产、生活、生态空间连片集中,并结合美丽乡村建设,改造提升了13个村的村容村貌。二是开发农田复合功能,提高农民收入,营造田园风光。如:上海金山区廊下镇通过高标准农田建设和整合归并零散宅基地,提高了农田的规模化和集约化水平,并提升项目区的景观生态功能、旅游接待功能,成为上海市民喜闻乐见的后花园。


农村地域的小城镇建设型全域土地综合整治。对于农村地域,全域土地综合整治主要通过新居民点建设和小城镇建设,实现人口集聚和改善村庄面貌,发展现代农业,增加农民收入。如:浙江省建德市的大洋镇,交通区位较差,平地少、山地多,经济发展水平低。列为全域土地整治试点后,通过整治建成7个安置新村,安置农户1700余户、6000余人,实现了人口集聚。2015年以来,大洋镇村级实施惠民工程总数在100个以上,总投资额达1.8亿元,大大提高了村级基础设施建设水平。同时,利用新增耕地流转土地指标收益10亿元,相继建成了黄桃林采摘园等田园综合体,新增就业岗位3000余个,改变了本地农户以务农为主的收入模式。


偏远村庄的特色传承型全域土地综合整治。对于那些有文化、景观特色的偏远村庄,全域土地综合整治并没有“一拆了之”,而是通过改造升级让其特色更加鲜明。如:浙江桐庐县横村镇白云村,常住人口不足总人口的20%,大片耕地、山林、老屋被闲置,2017年村集体负债550万元,是典型的“缺钱、少田、人稀、景美”的经济薄弱村。2018年,通过实施全域土地综合整治,白云村的基础设施和村容村貌得到大幅改观。白云村的郑城自然村,以18元/平米的租金、租期20年的方式,将自然村内35户房屋整体出租给民宿投资商,由投资者整体打造村落景观。同时,还与项目业主签订“资源入股”协议,凡是来白云村投资高端民宿和现代农业的项目,该村都以“美丽资源”入股,占股10%。目前,已有5个项目实现“资源入股”,租期40年,项目分红收益可达1000万元。


突出生态修复功能的全域土地综合整治。经济粗放发展阶段,长三角地区曾经“村村点火、户户冒烟”,遗留下大量采煤塌陷地、废弃矿山。当前,长三角地区已经由高速发展转向高质量发展阶段,进入有条件不破坏、有能力修复生态的窗口期,突出生态修复功能的全域土地综合整治项目应运而生。如:江苏徐州贾汪区潘安湖土地综合整治项目,是一个包含基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复等多项工程内容的综合性项目。该项目从修复因矿产资源开采而受损生命共同体的生态功能出发,同步推进山体、水体、农田、道路、林地和城乡居民点、工矿用地等多种类型的综合整治。


高度城镇化对土地整治的新需求


提高战略定位,融入区域协调发展。全域土地综合整治作为一种基础政策工具,应自觉融入区域发展格局。全域土地综合整治在生态文明和乡村振兴的背景下应运而生,以绿色发展等新理念为引领,应深入挖掘乡村的生态涵养、休闲观光、健康养老等多种功能,推动乡村资源全域化整合、多元化增值,进而带动经济发展方式转型升级;同时打破行政边界、项目边界、资金制肘,基于地域相邻、禀赋相近等原则,将几个村或镇划归为一个“全域整治单元”,使分散的土地整治项目发挥乘数效应,促进城乡融合发展。


注重生态优先,将城市发展融入自然。进入高度城镇化阶段后,解决突出生态环境问题、提高生态服务功能应成为全域土地综合整治的优先领域。如:上海市针对市域生态空间与农用地高度重合的特点,立足全域国土空间,通过全域土地综合整治大力推进郊野公园建设,在重要生态节点规划了30座郊野公园,面积达600平方公里,正逐步形成与现代化国际大都市相匹配的生态空间体系。


提升复合属性,引导产业功能布局。全域土地整治不仅有工程属性,还有社会治理和经济调节的复合属性,应通过优化土地资源配置,淘汰低端产能、吸引高端产业,培育经济增长新动能。如:随着全域土地综合整治项目的完工,以前不被资本青睐的郊野地区成为新产业的热土,上海青西郊野公园所在的金泽镇吸引了包括华为移动终端研发中心在内的高新技术产业,成为推动跨越式发展的重要引擎。


促进要素流动,激发乡村文化传承。全域土地综合整治通过对乡村的“硬件改造”,促进城乡要素流动,为乡村地区注入活力,让乡村的文化“软实力”逐步发挥作用,同时重视传统文化发掘,注重外来文化引进,探索传统村落的可持续发展之路。如:上海在青西郊野公园开展生物多样性保护试点,吸引公众亲近自然,传播生态保护理念;在金山廊下郊野公园区内开展半程马拉松等活动,探索了郊野地区的绿色发展之路。


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